ОТНОШЕНИЯ ЦЕНТРА И РЕГИОНОВ

Неблагоприятный социально-экономический фон

Итак, итоги президентских выборов почти не принесли неожиданностей. Что же будет происходить и уже происходит в регионах? Если в ходе изби­рательной кампании властям удавалось гасить социально-экономические конфликты и отвлекать внимание избирателей политическими проблемами, после подведения итогов выборов все постепенно возвращается на круги своя. Послевыборное затишье продолжалось около двух недель, после чего одна за другой стали всплывать прежние проблемы, которые, как оказалось, никоим образом не были решены.

Как и ожидалось, дестабилизация началась с шахтерских районов Рес­публики Коми и Приморского края. В последнем регионе в который раз разразился энергетический кризис: 15 июля не подавалась электроэнергия в треть жилых домов края, были отключены от электропитания промышлен­ные предприятия и часть Тихоокеанского флота. В этой ситуации краевая администрация обратилась к Москве с просьбой ввести в Приморье чрезвы­чайное положение и использовать для покрытия нужд стратегический запас. В итоге правительство пошло на предоставление Приморью определенного объема топливного сырья.

Первый месяц после переизбрания Б.Ельцина ознаменовался новыми забастовками. Наибольшую активность, как всегда, проявили угольщики, проблема старая — невыплата заработной платы в течение 4-5 месяцев. Забастовочная активность отмечена на шахтах Приморского края и Респу­блики Коми (в Инте встала шахта "Капитальная"). Продолжаются неплатежи (в том же Приморском крае одной из причин энергетического кризиса стали долги "Дальэнерго" угледобывающей компании "Приморскуголь", из-за кото­рых энергетики вынуждены завозить уголь из других регионов), на многих предприятиях продолжаются спад и остановки производства.

Среди проблем, которые грозят стать актуальными, — аграрная. При­ближается уборочная страда, которая принесет с собой проблемы снабже­ния села горюче-смазочными материалами, сбыта продукции и пр. Меха­низмы предотвращения этих осложнений пока слишком слабы, и можно ожидать усиления оппозиционных настроений на селе, которое и без того продемонстрировало свое неприятие президентской политики.

Тем не менее, серьезного обострения социально-экономической ситуа­ции в подавляющем большинстве регионов (кроме, разве что, Приморья) не происходит, что объясняется не решением проблем, а особенностями лет­него периода. Однако послевыборное затишье обманчиво, поскольку каче­ственных сдвигов в позитивную сторону в региональных экономиках не про­исходит. В ряде районов еще сохраняется надежда на выполнение ад­ресных программ помощи, например, угольной промышленности, на нужды которой Всемирный банк выделил кредит, а правительство только что по­обещало выделить из средств этого кредита на нужды социальной сферы шахтерских городов 1,8 трлн. руб. (та же Инта активно проголосовала за Б.Ельцина, понадеявшись на этот кредит, а теперь бастует).

Осенью следует ожидать роста социальной напряженности, подогре­ваемой невыполнением победившей стороной предвыборных обещаний и борьбой за губернаторские посты, когда все больные вопросы будут вновь поставлены на повестку дня на местном уровне. Пик единства "партии власти" в срезе "Центр-регионы" был достигнут 3 июля, и с тех пор это единство постепенно начинает разрушаться.

Региональные элиты после выбора

В отношениях между Центром и регионами наступает сложный период. Проблемы, которые могут возникнуть и уже возникают, объясняются совпа­дением ряда обстоятельств — спецификой послевыборной ситуации, кад­ровыми изменениями в верхах и приближением местных выборов.

Небольшим секретом является тот факт, что дружная поддержка ныне действующего Президента региональными властными элитами формировалась как результат ожиданий определенных экономических льгот. Эти ожидания сплотили таких разных людей, как ярый ельцинист Э.Россель и недавно победивший на губернаторских выборах в Новосибир­ской области оппозиционер В.Муха. Фактор губернаторских ожиданий ска­зывался постепенно: еще незадолго до выборов многие губернаторы не­охотно и нечетко отвечали на вопрос "с кем Вы?" Часть "подарков" была роздана уже в ходе избирательной кампании Б.Ельцина тем регионам, которые Президент посетил. Другие — ожидались по итогам выборов. Не случайно "правильные" результаты выборов всеми правдами и неправдами обеспечивали руководители ряда бедствующих и полностью зависимых от Москвы республик — Дагестана, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Ингушетии, Северной Осетии. Та же политика так или иначе проводилась в краях и областях, руководители которых надеялись на послевыборные "подарки".

Эти настроения сразу после выборов были выражены приморским гу­бернатором Е.Наздратенко. Началось давление региональных властей на Центр в надежде получить хоть что-нибудь "за выборы". В итоге в отноше­ниях между Центром и регионами возникла заминка, поскольку серьезные решения подготовлены не были. Это привело, в частности, к подспудным волнениям внутри Совета Федерации, урегулированием которых был вы­нужден заняться Е.Строев. Региональные элиты считали, и во многом справедливо, что именно им принадлежит основная заслуга в обеспечении победы Б.Ельцина, и надеялись на признание данного факта. Однако вся слава досталась В.Черномырдину, А.Лебедю и А.Чубайсу. Пока заморожен и процесс подписания двусторонних договоров с субъектами Федерации.

Центр пытается "отыграть" в отношениях с регионами и ищет ры­чаги воздействия на всенародно избранных губернаторов (если ему это не удастся, то в будущем году начнется дальнейший распад властной вертикали и превращение страны в "боярскую республику"). Первой про­бой сил стали обвинения в адрес губернатора Приморского края Е.Наздра­тенко, на которого попытались переложить ответственность за энергетиче­ский кризис и обвинили в коррупции. В итоге Е.Наздратенко — всенародно избранному губернатору — было указано на неполное служебное соответствие. Москва сейчас ищет возможности законного смещения губернато­ров (в 1993 г. это было проделано с главой администрации Брянской облас­ти Ю.Лодкиным, но тогда действовала другая Конституция).

Особое недовольство в региональных элитах вызвало неожиданно резкое возвышение А. Чубайса, которого главы администраций откровен­но не приемлют. Резко негативной была реакция на появление А.Чубайса в публичной политике в промежутке между двумя турами голосования, когда им показалось, что он вновь возвращается к власти. Тогда занервничали президенты Татарии и Башкирии, пригрозившие отказом контролировать голосование в своих республиках. Известен конфликт между Е.Наздратенко и А.Чубайсом, а также сложные отношения последнего с мэром Москвы Ю.Лужковым. Но между турами конфликт удалось погасить, а региональных лидеров — успокоить.

После выборов оказалось, что опасения по поводу возвращения А.Чубайса были не напрасны. Более того, в качестве руководителя прези­дентской администрации он оказался фигурой, контролирующей процессы в регионах. Главы администраций должны считаться с ним как с ключевым посредником в отношениях с Центром. Данная ситуация для многих губер­наторов является просто нетерпимой, и именно проблема ухудшения отношений между Центром и регионами — главная среди возникающих после назначения А.Чубайса. В новых условиях губернаторы будут пы­таться выходить напрямую на Б.Ельцина и В.Черномырдина, минуя адми­нистрацию Президента. Результатом может стать нарушение управ­ляемости по всей властной вертикали "Центр-регионы".

Возникновение разногласий и недопонимания во взаимоотношениях федеральной и региональных элит возможно и во время местных выборов. Они объясняются, во-первых, потребностью глав администраций в оппози­ционной риторике, проявляющейся в противопоставлении ими местных интересов интересам Москвы (в первую очередь — в оппозиционных регио­нах; но даже в "лояльных" субъектах Федерации не избежать расхождений между позициями региональных лидеров и курсом Кремля).

Во-вторых, появятся противоречия при координации Центром избира­тельных кампаний губернаторов. Не все главы администраций согласятся на такую координацию, тем более если ее будет осуществлять президент­ская администрация во главе с А.Чубайсом и если в Москве планируют развернуть ее по тем же принципам, что и президентскую (экспансия анти­коммунизма, проведение шумных, дорогостоящих и бесполезных массовых акций и пр.).

В этой ситуации в выгодном положении оказывается оппозиция. У ней появляется возможность наладить более близкие отношения с нынешними региональными элитами, используя их разногласия с Москвой. Неблагопри­ятные сдвиги в Центре могут даже привести к формированию тактиче­ского союза между оппозицией и частью региональных лидеров, недоволь­ных центральной властью — невыполнением ею своих предвыборных обещаний, отсутствием ожидаемых изменений в социально-экономиче­ской политике и, главное, адресных указов и постановлений.

В послевыборной ситуации особую значимость приобретают институты, в рамках которых происходит согласование интересов региональных элит. Ключевой из них — Совет Федерации. Но ему угрожает некоторая перетряс­ка по итогам местных выборов. Не исключено, что многие нынешние губер­наторы уступят свои кресла новым политикам, не обязательно — предста­вителям оппозиции. Вполне возможно появление новых лиц и среди руко­водителей местных органов законодательной власти: во многих регионах предстоят перевыборы. Поэтому ожидать консолидации региональных элит в рамках Совета Федерации и вообще где бы то ни было (эфемерный Союз губернаторов России либо малоэффективные регио­нальные ассоциации) до декабря не приходится.

Особый интерес сегодня представляет идея превращения движения "Наш дом — Россия" в партию, которая объединяла бы региональные властные и хозяйственные элиты. Проработка этого вопроса начинается в регионах, но окончательного решения пока не принято. На сегодняшний день серьезная консолидация региональных элит в рамках такой партии по­ка еще не вызрела, и дело упирается опять-таки в проблему местных выбо­ров. Поскольку нынешние губернаторы, которым предстоит переизбрание, вряд ли могут рассчитывать на какую-либо серьезную помощь со стороны такой суперпартии, а возможные неудачи в деле ее создания могут ударить по их репутации, они предпочтут действовать в одиночку. На сегодня консо­лидация региональных элит в рамках НДР вероятна в тех регионах, где выборы уже прошли, и политическая ситуация стабилизировалась. В целом же идея институциализации "партии власти" представляется весьма перспективной, поскольку такая партия может служить местом для координации региональных интересов, трамплином для претендентов на роль региональных лидеров и убежищем для потерпевших поражение.

Фактор местных выборов

Едва закончилась президентская кампания, страна оказалась в пред­дверии новой: в большинстве регионов России в сентябре-январе пройдут местные выборы. В 52 субъектах Федерации должны избираться руководи­тели органов исполнительной власти, в их числе главы администраций 36 краев и областей, одной автономной области, десяти автономных округов, президенты четырех республик (Марий-Эл, Якутия, Кабардино-Балкария и Адыгея), глава исполнительной власти Хакасии. Кроме того, пока не решен вопрос о проведении выборов главы исполнительной власти Карачаево-Черкесии и президента Кабардино-Балкарии. Одновременно не менее чем в 26 субъектах Федерации должны избираться органы законодательной влас­ти, в том числе парламенты Марий-Эл и Хакасии. Пока еще согласованы не все даты выборов, но уже очевидно, что наиболее интенсивная избиратель­ная кампания ожидается в декабре, напряженным в этом плане будет и октябрь. Несколько регионов будут выбирать свое руководство в ноябре, один — в январе. Начинается же этот сезон 1 сентября выборами главы администрации Саратовской области. В сентябре же предстоят выборы в Ленинградской, Амурской и Ростовской областях.

Подготовка к новым избирательным кампаниям пока идет достаточно вяло. Определенные проблемы возникли в связи с необходимостью пере­выборов местных органов законодательной власти. Они проявились в процессе принятия закона "О выборах в законодательные (предста­вительные) органы государственной власти субъектов РФ".

Во-первых — "матрешечный" характер ряда субъектов Федерации, имеющих в своем составе другие субъекты Федерации — автономные округа. Совет Федерации выступил за участие автономных округов в выбо­рах в законодательные органы их "метрополий", с тем чтобы не спровоци­ровать фактический выход округов из соответствующих краев и областей. С этой позиции активно выступили представители Тюменской области, не заинтересованные в том, чтобы упускать из-под своего контроля богатей­шие Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО. Решение Конституционного Суда было поистине "соломоновым": разрешение конфликта передается краям и областям, которые должны договориться со своими автономными округами. В отсутствие таких договоренностей действует федеральный закон. Эта ситуация в целом на руку "большим" регионам, которые получили возможность преодолеть фронду автономных округов.

Тем не менее, сейчас полным ходом развивается процесс разрушения "больших" областей-матрешек. Некоторые автономные округа, и прежде всего Ханты-Мансийский, пытаются не допустить проведения на их террито­риях выборов глав администраций "материнских" областей (сбор подписей за тюменских кандидатов запрещается под страхом уголовной ответствен­ности), что фактически ведет к отрыву богатейшего нефтедобывающего ок­руга от Тюмени, которая в этом случае потеряет свою основную финансово-промышленную базу и свой статус "сибирского Кувейта". Предпосылки для создания такой ситуации есть в Ямало-Ненецком АО, могут возникнуть в Не­нецком АО, где начинается разработка нефтяных месторождений, а также в Таймырском (Долгано-Ненецком) АО, если в него все-таки войдет Норильск.

Напомним, что один прецедент полного выхода автономного округа из состава области уже есть (Чукотский АО, "распрощавшийся" с Магаданской областью). С другой стороны, "бедные" автономные округа ни на что не претендуют и претендовать не могут (например, Коми-Пермяцкий АО).

Во-вторых, многие законодательные собрания приняли решение про­длить собственные полномочия еще на два года. В ряде регионов эти ре­шения активно оспаривались прокуратурой и главами администраций. Не привело к прояснению ситуации и вмешательство Центра: хотя Б.Ельцин своим указом разрешил подобную практику (мартовский указ "О порядке переноса срока выборов в законодательные органы государственной власти субъектов РФ"), правомочность продления полномочий продолжает ста­виться под сомнение, поскольку отдельные положения президентского указа противоречат другим законодательным актам. Появилась новая форма таких споров —судебные протесты граждан по поводу нарушения их кон­ституционных прав (отсюда недавние новые жалобы из Перми, Воронежа, Нижнего Новгорода и Саратова). Такие протесты не могут не рассматри­ваться Конституционным Судом, несмотря на "рекомендации" Президента при необходимости продлить полномочия законодателей.

Совет Федерации продолжает лоббировать продление полномочий. Это неудивительно, учитывая, что половина его состава — руководители ныне действующих законодательных органов. Против выступает большин­ство Госдумы, которое рассчитывает на то, что новые выборы усилят пози­ции левых. Решения Конституционного Суда по этому вопросу пока нет. Проведение местных референдумов о продлении полномочий трудно на­звать выходом, поскольку это все равно еще одна избирательная кампания.

Если в конце концов будет принято решение провести выборы в уста­новленные сроки, без продления полномочий, то кампания по выборам в местные законодательные органы затронет практически все края и области России. Учитывая это обстоятельство, в случае если продление полномочий будет признано незаконным, выборы местной законодательной власти в силу организационных трудностей будут все же перенесены на следующий год (как это уже запланировано для ряда законодательных собраний, чьи полномочия истекли в 1996 г.

Прогнозируя вероятный исход местных выборов, уже сейчас можно предположить, что большинство избранных глав администраций будет относиться к группе "лоялистов", устраивающих Центр (прежние главы администраций или новые, но лояльные персоны). У оппозиции немного политиков, которые способны выиграть губернаторские выборы. Поэтому во многих случаях она не будет выставлять своих людей, а окажет условную поддержку некоторым центристам-хозяйственникам. Победы кандидатов, относящихся к последней, промежуточной категории, куда более вероятны, чем так называемый "реванш" оппозиции.