ЭКОНОМИЧЕСКИЙ И ПОЛИТИЧЕСКИЙ КРИЗИС АВГУСТА-СЕНТЯБРЯ

Лето 1998 г. ознаменовалось усилением напряженности в отношениях региональной элиты с федеральным Центром, прежде всего — с правительством. Главными причинами этого стали ужесточение финансовой политики, а затем и крах прежней модели экономического развития. Именно регионы первыми столкнулись с проблемой собственной неплатежеспособности.

Кабинет C.Кириенко помимо урезания трансфертов наметил и создание особого федерального налогового округа. Эта мера вела к тому, что компании, зарегистрированные в регионах, тем не менее должны платить основную часть налогов Центру. Правительство организовало утечку информации о том, что безусловная финансовая поддержка будет оказываться только по четырем федеральным программам — экономического и социально-политического развития Северного Кавказа, освоения природных ресурсов Сибири и Севера, социально-экономического развития Забайкалья и Дальнего Востока, выравнивания уровней социально-экономического развития регионов. Все это интерпретировалось как “политика оздоровления региональных бюджетов”, усиление централизованного контроля над региональными экономиками.

Уже к августу соглашения об оздоровлении финансов, которым правительство придавало особое значение, были подписаны с 80 регионами. В них обозначались условия предоставления финансовой помощи и конструктивного взаимодействия с Центром. Это, прежде всего, — сокращение взаимозачетов, бартерных операций, на чем, по сути, держатся региональные экономики, а также выплата зарплаты бюджетникам, пенсий и социальных пособий.

Правительство С.Кириенко предполагало ввести контроль за расходованием средств. По его замыслам, эта мера снижала вероятность финансовых злоупотреблений, минимизировала нецелевые расходы на представительские функции и разного рода торжественные мероприятия. Но, с другой стороны, в условиях отсутствия законодательной базы регионы оказывались не застрахованными от произвола федеральных властей, по своему усмотрению решающих, какие расходы считать целевыми, а какие — нет. Открытое недовольство региональных лидеров вызвали и планы кабинета установить контроль над внешними заимствованиями.

События августа наглядно продемонстрировали, что главная проблема предпринятой правительством С.Кириенко “новой финансовой политики” заключалась в том, что руководители субъектов Федерации, успевшие привыкнуть к определенной экономической свободе и почувствовать себя “хозяевами”, не желали вновь оказаться под контролем Центра. Поэтому предлагаемые меры воспринимались как наступление на “суверенные” права регионов.

Менее жесткую позицию в отношении регионов заняло в августе Министерство государственного имущества. Оно также вело свой торг с регионами, но на более выгодных для них условиях. МГИ подписывало соглашения о наделении местных комитетов по управлению имуществом полномочиями МГИ. К августу такие соглашения были подписаны с 34 регионами. При этом в девяти случаях специально оговаривалось, что председатель КУГИ автоматически является первым вице-губернатором. Тем самым МГИ сумело укрепить свои позиции в регионах, добившись, чтобы его люди (ведь председатели КУГИ утверждаются в Москве) занимали ключевые позиции в местных администрациях.

В целом можно сказать, что после отставки правительства В.Черномырдина Центр осуществлял в регионах политику “экономического сдерживания”.

Дальнейшие изменения в региональной политике совпали с нарастанием кризисных явлений в экономике. Два неблагоприятных фактора наложились друг на друга, что привело к ухудшению отношений между местными властями и правительством. 17 августа, как известно, предшествовало банкротство Якутии — отнюдь не самого неблагополучного субъекта Федерации. Ее правительство объявило, что оно не в состоянии погасить облигации республиканского займа. Вскоре один из кредиторов — БалтОНЭКСИМбанк — обратился в арбитражный суд с требованием арестовать счета Якутии. В конце августа в той же ситуации оказалась Новосибирская область, а затем еще целый ряд регионов. Кроме того, в августе многие из субъектов Федерации постиг энергетический кризис. Наконец, в довершение всего южные районы поразила засуха. В 39 регионах было объявлено чрезвычайное положение. Особенно сильно пострадали Поволжье и прилегающие регионы Урала и Центрального Черноземья.

О накале страстей в регионах в августе свидетельствовал визит Б.Немцова в город Шахты — центр Восточного Донбасса. Там прошло заседание межведомственной комиссии по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов. Приезд вице-премьера сопровождался акциями протеста горняков и бюджетников, причем Немцов, уже приезжавший в Шахты весной, был обвинен в обмане трудящихся.

Неплатежеспособность региональных администраций, с одной стороны, стимулировала Центр на поиск способов контроля над финансовой политикой регионов. С другой стороны, она изменила психологическую атмосферу в местных властных структурах — усилились раздражение, недовольство Центром.

Ярким событием месяца стал иск самарского губернатора К.Титова к кабинету С.Кириенко, поданный в Конституционный суд. Атаку на федеральные власти предпринял губернатор, который всегда считался “лояльным” и “реформатором” и рассматривался в качестве кандидата на вхождение в правительство. Дрейф К.Титова в сторону “системной оппозиции” был симптоматичен: “столпы режима”, возглавляющие относительно благополучные регионы, начали выражать несогласие с позицией федерального Центра.

Сформулировать позицию региональной элиты попытался и другой “лояльный” губернатор, всегда имевший хорошие отношения с правительством В.Черномырдина, — М.Прусак (Новгородская область). Он выступил за изменение Конституции, предложив отобрать хозяйственные функции у администрации Президента, отменить институт вице-премьерства, выборы депутатов Думы по партийным спискам, разделить должности сенаторов и губернаторов. Не исключено, что выступления прочерномырдински настроенного губернатора были согласованы с самим экс-премьером. Вероятно, предложения этой части региональной элиты представляли собой апробацию возможной программы В.Черномырдина как кандидата на пост премьера, а затем как кандидата в Президенты (“слабый Президент — сильные регионы”). Опираясь на событийную канву августа можно предположить, что региональная элита занималась постоянной разработкой своих требований к кандидату (кандидатам) от “партии власти”.

Кроме того, многие главы администраций в августе проводили “антиправительственную пропаганду” в своих регионах. Например, глава администрации Ульяновской области Ю.Горячев публично, в резкой форме отмежевался от действий правительства и антикризисной программы.

Важным событием августа стало совещание большой группы российских губернаторов, проведенное в Белоруссии. В 1997-1998 гг. А.Лукашенко постепенно сумел занять позицию одного из центров притяжения недовольных Москвой. Акции в его поддержку, визиты руководителей субъектов Федерации в Белоруссию, как и визиты белорусских лидеров в регионы России вплелись в региональный политический контекст. В сентябре состоялась еще одна встреча президента Белоруссии и большой группы российских губернаторов в знаменитых Вискулях. Эта встреча стала демаршем группы “оппозиционных” губернаторов, продемонстрировавших свое отношение к А.Лукашенко и Б.Ельцину, т.е. как бы сделавших свой выбор между этими лидерами. На встречу прибыли Н.Кондратенко, В.Стародубцев, А.Черногоров, Н.Виноградов, Ю.Лодкин. К ним присоединились более умеренные, но вполне “левые” О.Королев и А.Прохоров, а также член ЛДПР Е.Михайлов. Кроме них мероприятие посетили губернатор Ярославской области А.Лисицын, губернатор Тверской области В.Платов, председатель Госсовета Удмуртии А.Волков и глава администрации Таймырского АО Г.Неделин, которые прежде не отличались оппозиционными взглядами. О чисто политическом, демонстративном характере акции свидетельствовал тот факт, что она не имела почти никаких практических результатов, если не относить к таковым договор о сотрудничестве между Смоленской и Витебской областями. Следующий визит А.Лукашенко по регионам России состоялся уже в октябре — в Омск и Кемерово. Губернаторы вновь продемонстрировали свои симпатии к президенту союзной страны и поддержали его экономический курс.

В августе попытался разыграть карту губернаторской оппозиции и лидер КПРФ Г.Зюганов. Долгое время в отношениях на данном направлении КПРФ вела себя удивительно пассивно. Но после 17 августа Г.Зюганов как будто проснулся и выступил со специальным обращением к “красным” губернаторам, призывая их поддержать требования протестующих народных масс.

Некоторые главы региональных администраций использовали сложившуюся кризисную ситуацию для торга с Центром. Особенно активно действовал в этом направлении А.Тулеев, добиваясь передачи в управление области государственных пакетов акций угольных компаний и оставления в регионе большей части налоговых сборов. Фактически Кемеровская область пыталась перейти на “самофинансирование” и добиться максимально возможной экономической самостоятельности, получив права, аналогичные тем, которые имеет Татария.

Однако в условиях финансового кризиса правительство С.Кириенко заняло жесткую позицию. Было очевидно, что региональная элита начала буквально увязать в своих экономических проблемах. На нее давили и правительство, и банки, в то время как регионы не могли решить проблемы своих долгов, энергетического кризиса, засухи и пр. Ситуация была близка к критической, и недовольство местных лидеров стало почти открытым.

Стоит отметить, что С.Кириенко в конце своего короткого премьерства больше внимания стал уделять поездкам в регионы (проблема не лично в нем, а в том, что правительство не представляло единой команды, и каждый действовал сам по себе). В августе он совершил поездки в Пермскую область и Татарию.

Тем временем в администрации Президента по-прежнему оставалось незанятым место первого заместителя, курирующего регионы. Распространялась информация о готовящемся назначении на этот пост вице-премьера О.Сысуева, начальника территориального управления С.Самойлова, начальника управления по работе с представителями Президента А.Федорова, руководителя главного контрольного управления, позднее назначенного заместителем главы администрации Президента, генерала Н.Патрушева.

По сути, в течение всего августа федеральный Центр не имел не только общего подхода к региональной политике, но и людей, профессионально занимающихся ее разработкой. Е.Сапиро, который занимался региональным направлением в правительстве, был слаб и малоавторитетен. Премьер и вице-премьеры занимались регионами каждый по-своему, а администрация Президента на “региональном фронте” в ответственный момент оказалась парализована.

По-прежнему не уделял должного внимания региональной элите и Президент, хотя на фоне нарастающих кризисных процессов в экономике он мог бы пойти на более интенсивное взаимодействие с региональными лидерами и решить вопрос о кураторстве в администрации. Контакты главы государства с губернаторами были эпизодическими.

Очередная отставка кабинета произошла в тот момент, когда отношения между регионами и Центром становились критическими. На заседании Совета Федерации, намеченном на 27-28 августа, недовольство сенаторов политикой Центра могло вырваться наружу. Многие из них вполне могли отвергнуть меры правительства и заявить о своем недоверии кабинету министров.

Назначение В.Черномырдина вновь изменило расстановку сил в федеральном Центре, что не могло не сказаться на региональном политическом процессе. Оно временно разрядило ситуацию и немного успокоило региональных лидеров. Их реакция была сдержанно-позитивной и настороженной, хотя часть сенаторов была заинтересована в возвращении В.Черномырдина.

Финансовый обвал поставил вопрос о новой модели взаимоотношений “Центр — регионы”. Смена модели прошла в два этапа. Сначала ее попытался определить В.Черномырдин, заинтересованный в сенаторской поддержке. Он стремился восстановить свои отношения с региональными элитами, представ в образе предсказуемого партнера, готового идти на уступки.

В тот период в регионах началось формирование банковских пулов с целью спасения сложившихся экономических систем. Первой по этому пути пошла Москва. Затем был создан платежный союз десяти банков в Свердловской области. В Самарской области пул создали четыре банка, близких к администрации. Прогубернаторские банки вошли в аналогичное объединение в Приморском крае. Целый ряд регионов перешел к более жесткому регулированию цен. (замораживание цен имело место в Якутии, регулирование — в Чувашии, Омской, Ярославской областях, Еврейской АО и в др.).

Несмотря на все усиливающееся раздражение политикой Центра, региональные лидеры хотели стабильности и хотя бы частичного восстановления старой системы отношений, которая связывалась с именем Черномырдина. На этом противоречивом фоне происходило обсуждение его кандидатуры. Как и ожидалось, поддержка В.Черномырдина сенатом была обставлена условиями: изменение экономической политики в целом; отход нового кабинета от “жесткого курса” в региональной политике; включение представителей регионов в правительство.

В начале сентября и.о. премьера провел активную обработку губернаторского корпуса, пытаясь стать лидером региональной элиты и консолидировать “партию власти” вокруг собственной персоны. Были проведены две беспрецедентные встречи с группами сенаторов. В первой приняли участие около 20 членов верхней палаты (М.Рахимов, Р.Аушев, А.Тяжлов, Б.Говорин, В.Густов, В.Бочкарев, А.Руцкой, А.Тулеев, П.Сумин, А.Черногоров и др.), во второй — 33 (Э.Россель, А.Ефремов, В.Чуб, В.Коков, В.Цветков, В.Броневич, В.Муха, В.Стародубцев и др.). Многие региональные лидеры после встречи высказались в пользу В.Черномырдина. Уже на данном этапе стало ясно, что на стороне кандидата в премьеры руководители республик (М.Рахимов, Р.Аушев, М.Магомедов) и губернаторы, ориентированные на НДР (А.Ефремов, Ю.Спиридонов), а также не нашедшие своего места в “партии власти” (А.Руцкого). Возможно, готовы были “сдаться” и некоторые губернаторы-“оппозиционеры”. В.Черномырдиным проводилась и серьезная индивидуальная работа. Например, Г.Игумнову предлагался пост министра экономики, К.Титову — вице-премьерский пост.

Старого-нового премьера поддержал и Александр Лебедь, что вызвало недоумение многих губернаторов. Заслуживает внимания тот факт, что группа региональных лидеров вполне осознанно раскачивала ситуацию, рассчитывая, что кризис закончится отставкой Президента и переходом власти к В.Черномырдину (в соответствии с известным планом, который приписывается Б.Березовскому). Так, ярославский губернатор А.Лисицын открыто выступил за отставку Б.Ельцина после предполагаемого утверждения В.Черномырдина и передачи ему всей власти*. Тем временем А.Лебедь-младший объявил о своих намерениях прекратить перечисление средств в федеральный бюджет и обратился с соответствующей просьбой к Верховному Совету Хакасии (который, однако, не стал нагнетать ситуацию). Наконец, за отставку Б.Ельцина выступила Дума Сахалинской области, которая контролируется губернатором — лидером областной организации НДР И.Фархутдиновым.

Но, как оказалось, значительная часть губернаторов уже не связывала свои надежды с В.Черномырдиным. В дни кризиса наглядным образом проявился раскол региональной элиты. В свое время многие местные руководители поддержали решение Президента об увольнении “тяжеловеса”. Некоторым удалось наладить отношения с правительством С.Кириенко. Возвращение В.Черномырдина было выгодно только тем, кто имел экономический и политический интерес, связанный с этой фигурой. Сюда можно отнести и республиканских лидеров, которые всегда находили общий язык с В.Черномырдиным и считали его гарантом своего суверенитета. Но немало было и потенциальных противников кандидата, например, из числа руководителей аграрных и депрессивных регионов, а также тех, кто оказался в конфликтных отношениях с “олигархами”. Поэтому многие губернаторы были готовы поддержать кандидатуры Е.Строева и Ю.Лужкова, которые устраивали как “аграрное”, так и “промышленное” крылья сената.

Заседание, первоначально намеченное на 28 августа, было отменено. Вместо этого Е.Строев провел совещание руководства — вице-спикеров и глав комитетов. В результате пленарное заседание было назначено на 4 сентября, как раз перед вторым обсуждением в Думе. Анализ событий показывает, что спикер не был заинтересован в возвращении В.Черномырдина. Е.Строев, в частности, выступал против его приглашения в Совет Федерации на доклад. Орловский губернатор сам являлся одним из реальных кандидатов в премьеры, но не решался дать свое согласие. Он и его окружение поддерживали идею обсуждения нескольких кандидатур и выдвижения самой достойной (об этом, в частности, говорил вице-спикер, липецкий губернатор О.Королев). Продолжительные беседы В.Черномырдина и Е.Строева мало что изменили. Потом на заседании Совета Федерации Е.Строев фактически отказывался ставить на голосование вопрос о поддержке В.Черномырдина, но был вынужден уступить напору сторонников последнего.

Верхняя палата поддержала кандидатуру В.Черномырдина, хотя и минимальным большинством голосов (91 “за”, 17 “против”, шестеро воздержались, 28 не участвовали в голосовании, хотя зарегистрировались утром). Это решение объяснялось потребностью многих руководителей в федеральном партнере, готовом восстановить политику “номенклатурного консенсуса”.

Активно на стороне В.Черномырдина выступили лишь его проверенные соратники по НДР (А.Назаров, В.Торлопов). Его поддержали также ранее не замеченные в особых отношениях с экс-премьером губернаторы (Э.Россель, А.Руцкой, В.Платов), а также те лидеры, позиции которых за последнее время ослабли. За него выступили и главы национальных республик, особенно Р.Аушев и М.Николаев.

Однако очень многие сенаторы настороженно отнеслись к экономической программе и.о. премьера. Работал и психологический фактор: губернаторам надоела унизительная роль снабженцев, выбивающих в правительстве свои законные деньги, а именно ее им приходилось исполнять при В.Черномырдине. Выступления лидеров субъектов Федерации во время сентябрьского политического кризиса показали, что он уже не является фигурой элитного согласия и утратил способность консолидировать региональную элиту. Пожалуй, впервые целые группы губернаторов не побоялись выступить резко против Черномырдина. Во-первых, это — руководители крупных регионов-доноров с развитой промышленностью и ВПК. Наиболее характерный пример — К.Титов. Во-вторых, произошла консолидация большей части “красных” губернаторов, не приемлющих политику В.Черномырдина. Перед обсуждением со многими сенаторами встречался Г.Зюганов, который, правда, опрометчиво решил, что В.Черномырдин верхней палатой поддержан не будет. Пожалуй, впервые коммунистам удалось добиться, чтобы часть сенаторов солидаризировалась с позицией Думы, хотя полного единодушия не было.

Следует также отметить, что линия, избранная В.Черномырдиным в дни кризиса, не способствовала восстановлению отношений с региональными элитами. В сущности, ему было нечего обещать, и он мог рассчитывать только на психологический фактор.

Проведенный Президентом перед вторым голосованием в Думе “круглый стол” во многом повлиял на принятие решения отказаться от дальнейшего навязывания В.Черномырдина. В этот критический момент ситуация в регионах была крайне напряженной. Шел процесс обособления регионов от Центра, чья нестабильность подталкивала губернаторов к решительным действиям. А.Тулеев заявил, что ситуация “заставляет российские регионы обосабливаться и все дальше дистанцироваться от Центра”. Целый ряд регионов объявил о готовящемся прекращении платежей в федеральную казну. Отказ Президента от кандидатуры В.Черномырдина позволил разрядить ситуацию. Это решение Б.Ельцина спасло региональную элиту от назревавшего раскола на “черномырдинцев” и оппозицию.

После утверждения премьер-министром Е.Примакова, который никогда не работал с губернаторами, но пользуется в их среде авторитетом, начала формироваться совершенно новая ситуация. Ее специфика определяется возросшими амбициями местного начальства, оживлением полемики по вопросу об административно-территориальном устройстве России, отсутствием у правительства единой региональной политики в сочетании с готовностью идти на уступки региональным элитам.

Вместе с тем, Е.Примаков пришел к власти на фоне объективной тенденции к наведению порядка в сфере отношений между Центром и регионами. Причем эта тенденция была не краткосрочной, т.е. связанной только с возвратом к хрупкой докризисной стабильности. В течение ряда лет Центр пытался ужесточить свою региональную политику, добиться реальной унификации законодательства, усилить контроль над региональными финансовыми системами. У нового премьер-министра, как показали последующие события, не было собственного видения региональной политики, и в этом деле он выглядел явным новичком. Но необходимость наведения элементарного порядка Е.Примаков, разумеется, осознавал. Одно из первых его громких заявлений — о том, что Центр должен иметь право снимать проштрафившихся губернаторов. Е.Примаков, казалось, собирался усилить контроль за деятельностью местных властей. Он не имел особых отношений с губернаторами и президентами республик. Поэтому у него была определенная свобода действий.

Однако вскоре ситуация резко изменилась. Отношение председателя правительства к региональной элите поменялось почти на 180 градусов. Не имея достаточной поддержки на местах, кабинет Е.Примакова сделал ставку на активное включение руководителей субъектов Федерации в новую систему элитных взаимоотношений. Центр принял решение пойти на крупные уступки и “втянуть” лидеров регионов в правительство. Е.Примаков начал интенсивные консультации. Ставка была сделана на консенсус всех и вся, без какой-либо внятной региональной политики. Началась череда политических ошибок. Премьер увлекся встречами с отдельными губернаторами, вместо того чтобы работать с их представительными группами. Это, естественно, вызвало подозрения в избирательном подходе к руководителям регионов. Кроме того, вместо вице-премьера по региональной политике (как планировалось) появился куратор, отвечающий за региональную, национальную, молодежную политику и проблемы Севера. Решение принималось явно на ходу, в рамках последовательной череды уступок.

Как позитивный может расцениваться тот факт, что на этот пост был назначен не один из наиболее амбициозных губернаторов (Д.Аяцков, Е.Наздратенко, Э.Россель), а умеренный политик центристского толка. Не исключено, что его кандидатура была поддержана тогдашним первым заместителем главы президентской администрации Ю.Яровым, который был предшественником В.Густова на посту председателя Леноблсовета. Любопытно, что в администрацию области В.Густов ввел представителей разных политических сил, а также налаживал отношения с финансовыми группами, не делая ставки ни на одну из них. В этом контексте его можно считать своеобразным “провинциальным Примаковым”. Назначение на столь важный пост “среднего”, неамбициозного и вполне адекватного губернатора-центриста вселяло определенный оптимизм.

Но дальнейшие шаги при формировании правительства перечеркнули позитивные моменты, связанные с назначением В.Густова. Отказы ряда губернаторов войти в новое правительство подтолкнули Центр к “соломонову решению” — позволить региональным лидерам занимать посты в правительстве по совместительству с их руководящими должностями в регионах. По мере усложнения бюрократической структуры кабинета в нем появилась “надстройка” в виде президиума. Правительство поставило перед собой задачу привлечь к сотрудничеству как можно больше региональных лидеров. При этом полномочия губернаторов — членов президиума не были определены, и вполне ожидаемым представлялось их пересечение с полномочиями вице-премьеров и министров. Введение губернаторов в президиум только усилило неразбериху, которая и без того царила в отношениях с регионами.