Декабрь ознаменовался заметным
смягчением политики федерального Центра по отношению к губернаторам.
Основанием для корректировки курса, по-видимому, послужил объективный
анализ не слишком быстрого продвижения «административной реформы».
Одним из наиболее значимых событий стало совещание Президента
со своими полномочными представителями в федеральных округах.
Полпреды активно лоббировали расширение своих полномочий,
прежде всего в экономической сфере. Но В.Путин специально
подчеркнул: округа не являются ни новыми административно-территориальными
образованиями, ни субъектами федерации. Они — дополнительная
управленческая структура, созданная Центром для облегчения
работы на региональном уровне. Кроме того, глава государства
несколько успокоил руководство кабинета, заметив, что полпреды
должны не управлять региональными структурами федеральных
ведомств, а лишь координировать их деятельность, и что окружных
правительств не будет.
Однако Президент пошел навстречу полпредам в другом, поставив
вопрос о необходимости реорганизации территориального управления
своей администрации. Весьма показательными были «наезды» некоторых
СМИ на куратора ГТУ А.Абрамова. Известно, что в ряде случаев
его позиция расходилась с «генеральной линией», например,
в Марий Эл, где он фактически поддержал В.Кислицына. В Пермской
области А.Абрамов лоббировал Г.Игумнова, добиваясь неучастия
в выборах мэра Перми Ю.Трутнева, который в итоге стал губернатором.
К концу года в очевидный актив полпредов можно было занести
лишь прогресс в приведении регионального законодательства
в соответствие с федеральным. Например, способом выражения
лояльности нового марийского руководства во главе с Л.Маркеловым
стало внесение поправок в конституцию. Теперь Марий Эл уже
не именует себя государством, а просто называется республикой
в составе Российской Федерации. Отменена и формулировка «гражданин
Марий Эл».
Более сложно этот процесс шел в Татарии и Башкирии, но и
здесь гибкая политика Центра и ориентация С.Кириенко на компромисс
принесли свои плоды. В обмен на разрешение баллотироваться
на третий срок М.Шаймиев инициировал внесение поправок в закон
«О выборах президента Республики Татарстан», который теперь
соответствует федеральному законодательству (выборы назначены
на 25 марта). В частности, в республиканском законе отменен
ценз оседлости для кандидатов, возрастной ценз снижен с 35
до 30 лет. Предложен интересный компромисс по позиции, обязывающей
кандидата владеть обоими государственными языками — русским
и татарским. Поскольку закон «О языках народов Республики
Татарстан», принятый в 1992 г., установил 10-летний срок для
изучения татарского языка, в 2001 г. кандидатам в президенты
еще позволено не говорить по-татарски, что пока снимает проблему
дискриминации русских кандидатов, не владеющих татарским языком.
Но в целом Татария и Башкирия по-прежнему ориентированы на
согласительные процедуры и двусторонний процесс приведения
законодательства в соответствие. Это показало совещание руководства
республик (М.Шаймиев, М.Рахимов) и представителей федерального
Центра (Д.Козак, С.Кириенко), которое прошло в Уфе. Республики
настаивали на продолжении согласительных процедур и предложили
список из 22 федеральных законов, которые, на их взгляд, вторгаются
в компетенцию субъектов федерации.
Однако сам Президент фактически признал, что точка в этом
процессе не поставлена, хотя 1 января 2001 г. воспринималось
как последний срок. Полпреды, по его словам, «разгребли основные
завалы», а работа еще впереди. Следует учитывать, что параллельно
примерно тем же занимается Министерство юстиции. Свои амбиции
на этот счет имеют и органы прокурорского надзора, традиционно
на протяжении последних месяцев демонстрирующие жесткость
позиции. В этой связи показательно высказывание заместителя
генерального прокурора по Центральному округу Н.Макарова,
который заявил, что «мы (?!) будем отстранять губернаторов,
распускать думы».
При этом по-прежнему самыми реальными возможностями для изменения
регионального законодательства обладает Конституционный Суд.
В декабре он признал несоответствующими Основному закону пункты
устава Курской области, касающиеся организации местного самоуправления.
В частности, признаны незаконными права органов государственной
власти и местного самоуправления передавать друг другу свои
полномочия, а также возможность отказа территории от права
на организацию местного самоуправления — через местный референдум.
Используя эти положения, власти Курской области сделали местное
самоуправление в области слабым и зависимым, а на уровне районов
попросту его ликвидировали.
Президент тем временем уделял внимание не только полпредам,
но и региональным властям. Декабрьская поездка В.Путина в
Магнитогорск на международный турнир по дзюдо воспринималась
как поддержка губернатора Челябинской области П.Сумина в преддверии
выборов, которые прошли 24 декабря. Президент, включившись
в предвыборный контекст в одной из ключевых областей России,
фактически отмежевался от соперника П.Сумина, бывшего работника
ФСБ В.Гришанкова, всячески копировавшего путинский стиль.
Знаковым было и декабрьское заседание Президиума Госсовета,
которое по аппаратной логике прошло вслед за совещанием с
полпредами. По вопросу о разграничении полномочий между уровнями
власти докладывал М.Шаймиев. Президент Татарстана был максимально
дипломатичен, но его трактовка тезиса об «инвентаризации»
полномочий федеральной и региональной властей по сути отличалась
от формирующейся в Кремле позиции. Дело в том, что центральная
власть совсем не предполагает в дальнейшем пользоваться таким
инструментом разграничения полномочий, как договор с регионом.
Впрочем, компромиссный настрой М.Шаймиева был оценен, ведь
его уфимские соседи в декабре заявляли о своем желании получить
себе все предметы совместного ведения.
В целом, наметились позитивные сдвиги в отношениях с республиками,
что стало им своего рода «наградой» за внесение поправок в
законодательство. Вероятно, будет решен вопрос о вкладышах
в российские паспорта с республиканской символикой и дублированием
текста на национальном языке. По словам С.Кириенко, Президент
дал поручение М.Касьянову внести соответствующие изменения
в постановление правительства.
Все это, конечно, не означает, что федеральный Центр отказался
от своей линии на централизацию. По всей видимости, Президент
и его ближайшее окружение осознают бесперспективность дефедерализации
России. Характерным в этом плане оказался бюджетный процесс.
Его завершение оказалось относительно благоприятным для регионов.
Пропустив деньги «через себя», Центр возвращает часть из них
регионам, удовлетворяя тем самым потребности реципиентов и
теснее привязывая их к себе. В декабре были сделаны некоторые
уступки.
Во-первых, создан специальный Фонд компенсаций, объем которого
сопоставим с объемом Фонда финансовой поддержки регионов (33,4
млрд. руб.). Средства из этого фонда поступают в регионы только
на определенные цели — реализацию законов «О государственных
пособиях гражданам, имеющим детей» и «О социальной защите
инвалидов в Российской Федерации». Причем эти деньги расписаны
и для некоторых регионов-доноров. Политический контекст понятен:
федеральные власти, сначала лишив регионы части средств, привлекают
их дополнительной финансовой помощью и заодно демонстрируют
всем социальную направленность своей политики. Во-вторых,
был увеличен и Фонд финансовой поддержки регионов: в бюджете
2000 г. запланировано 57,4 млрд. руб., в бюджете 2001 г. —
100,4 млрд. руб. В-третьих, в процессе обсуждения проекта
бюджета подоходный налог почти целиком был передан в региональные
бюджеты. Центр как бы обменял подоходный налог на НДС, что,
впрочем, не вполне равноценно.
Определенные уступки, на которые пошел Центр, в целом удовлетворили
регионы. При этом нельзя не сказать и о санкциях, которые
ждут регионы, допускающие нарушения налогового режима, — приостановка
финансирования федеральных программ, трансфертов и др. В целом
же, как и в случае с полпредами, Центр сумел не довести дело
до конфликта, ограничив аппетиты федеральных ведомств и подыграв
регионам.
Следует также обратить внимание на изменение состава Совета
Федерации. Уже ясно, что реформа верхней палаты ведет к увеличению
присутствия в ней московских политиков. Очевидно, что одним
из условий поддержки на региональных выборах, которые выставлял
Центр, было проведение в Совет Федерации его ставленников.
Классической можно считать ситуацию в Псковской области.
Здесь с огромным трудом выборы выиграл губернатор Е.Михайлов,
которому противостояли представители крупного бизнеса, в том
числе один из основателей МДМ-банка М.Кузнецов. Однако Центр
все же поддержал бывшего «жириновца» и, как оказалось, эта
поддержка имела свою цену. Теперь в Совете Федерации место
псковского губернатора займет один из главных кремлевских
пиарщиков М.Маргелов, ранее руководивший Росинформцентром.
Его кооптация интересна и в контексте укрепления в верхней
палате позиций «Единства», членом президиума которого тот
является. Политик «федерального уровня» пришел и на место
Д.Аяцкова — московский функционер «без портфеля» Р.Абдулатипов.
Другая тенденция связана с прохождением в Совет Федерации
бизнесменов. В этой связи уже открыто говорится о «покупке»
мест в верхней палате. В частности, место губернатора Еврейской
АО занял столичный предприниматель И.Глуховский, генеральный
директор ЗАО «Энергомаш-комплекс». Тульская областная Дума
направила на Большую Дмитровку первого заместителя председателя
О.Татаринова, который больше известен как владелец сети магазинов,
заправок и пр.
Политические обязательства регионального уровня становятся
третьей мотивацией при подборе кандидатур. В этой логике прошли
назначения бывших губернаторов, не участвовавших в выборах,
в тех регионах, которые возглавили «преемники». Вслед за уже
упоминавшимся В.Сударенковым место в верхней палате обеспечил
себе и краснодарский губернатор Н.Кондратенко, сдавший формальную
власть А.Ткачеву. Плата за помощь стала мотивом и в Калининградской
области. Здесь новый губернатор В.Егоров определил в Совет
Федерации бывшего спикера областной Думы В.Устюгова, а новая
Дума отправила в Москву представлять свои интересы представителя
правоцентристского блока «Янтарный край России» Н.Тулаева,
также выступавшего на стороне В.Егорова.
В целом, формирование Совета Федерации имеет негативный характер
для региональных элит. Не случайным в этой связи стал всплеск
эмоций во время подтверждения полномочий И.Глуховского и В.Кулакова.
Хотя юридически сенаторы не могли помешать этим людям влиться
в их ряды, поскольку решение принимает регион, им пришлось
несколько раз переголосовывать на фоне открытого возмущения
приходом москвичей и покупкой сенаторских кресел. Происходящие
в верхней палате процессы провоцируют открытое недовольство
тех, кто сделал себе имя на отстаивании региональных интересов.
Показательна реакция Э.Росселя, заявившего, что «зависимость
и страх заставили членов верхней палаты проголосовать за свое
самоуничтожение». Свердловский губернатор заявил, что не собирается
складывать свои полномочия до января 2002 г., но и не намерен
посещать заседания Совета Федерации.
Усложнение процесса обновления связано и с финансовыми проблемами,
поскольку новые сенаторы, работающие на постоянной основе,
не обеспечены соответствующей зарплатой и другими материальными
благами, не запланированными для прежнего состава. Государственная
Дума не приняла поправку к закону о бюджете, поступившую еще
в октябре, которая предполагала увеличение финансирования
на 127,5 млн. руб. В этой связи В.Платонов вновь призвал приостановить
действие нового закона о Совете Федерации до 31 декабря 2001
г., в связи с отсутствием финансирования.
Таким образом, верхняя палата постепенно превращается в ослабленную
копию нижней, причем существенно менее престижную, поскольку
основной законотворческий процесс протекает именно в Думе.
Новый сенат не сможет обеспечить реальную защиту региональных
интересов, поскольку туда приходят люди, для которых эти интересы
являются абстракцией. Все это ведет к профанации самой идеи
регионального представительства в российском парламенте, а
значит, к дальнейшему ослаблению позиций региональных элит
на федеральном уровне. Не исключено, что идущая реформа Совета
Федерации в конечном счете приведет к его выборности.
